行政诉讼证据规则初探
行政诉讼证据是指能够证明行政案件真实情况的一切事实。它是人民法院确定案件的法律真实，并对被告作出的具体行政行为是否合法、原告的诉讼请求是否有理等作出正确裁判的根据。行政诉讼证据是行政诉讼的核心，行政诉讼的每一道程序都离不开证据，人民法院通过举证、取证、质证及认证等审判环节，在查清案件事实的基础上，将相关法律规范适用于该事实，并作出裁判，从而完成全部诉讼活动。我国现正着力于司法制度的改革，力求人民法院的审判活动能最大限度地实现司法公正。就行政诉讼而言，这对行政诉讼证据制度提出了更高要求。因为一个完备的现代司法制度，如果缺乏完善的证据制度，肯定是一个重大缺陷，也是不可想象的。同时，为了实现司法公正，要求法官及诉讼参与人必须遵循统一且明确具体的证据规则，以便于查清案件事实，进而实现全部的司法公正。我国行政诉讼法及最高法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下称《解释》)以合法性、可行性及完整性的指导思想对行政诉讼中原、被告的举证责任作了合理的划分，并规定了一些具体原则。但是，从行政审判制度改革的目标及价值取向看，还是应当尽早建立起系统的行政诉讼证据规则。
本文试从行政诉讼的举证、取证、质证及认证等几个方面对如何确立系统的行政诉讼证据规则作一探讨。
一、行政诉讼举证规则
现代法学中有关举证责任分配的学说林立，德国民诉法学家罗森伯格的法律要件说中的特别要件说，对我国行政诉讼举证责任的分配有可借鉴之处。特别要件说把实体法上有关权利发生、变更或消灭分为特别要件与一般要件。认为主张法律关系的当事人就该法律关系发生、变更、消灭的特别要件的事实存在负举证责任，而关于该法律关系发生、变更、消灭的一般要件不负举证责任。如果对方当事人主张法律关系发生、变更、消灭的一般要件欠缺的，由该方当事人负举证责任等。行政法律关系是行政机关与行政相对人之间权利发生、变更或消灭的法律关系。从这点看，特别要件说对确立行政诉讼证据规则，应该是很有启发。但是，特别要件说也存有缺陷，如比较拘泥于法律条文对权利规定的形式要件，而无法顾及这种形式上的硬性责任分配是否完全能体现法律对公平或权利救济上的价值因素。因此，在立法中，应考虑到一些特殊规则的采用.即举证责任的倒置规范。本文认为，我国行政诉讼举证规则可分为一般规则、特殊规则及经验规则。
(一)一般规则
根据行政诉讼法及相关司法解释的有关规定，行政诉讼举证的一般规则可确定为“谁主张，谁举证”。其理由如下：[page]
1、行政案件立案前，行政相对人应当承担证明其符合一定程序要件的举证责任。否则，就不能进入以后的诉讼程序。根据《解释》第27条的规定，原告承担证明起诉符合法定条件的举证责任(但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外)。具体来讲，行政相对人起诉时应对以下事项负举证责任：(1)证明具体行政行为存在。具体行政行为具有书面形式的，行政相对人应在起诉时向法院提交正本或复制件;具体行政行为是口头形式的，则应在起诉时向法院提交证人证言、视听资料等证据。(2)提供具体行政行为侵犯其合法权益的证据(事实根据)，以支持其主张;(3)被告明确且适格;(4)案件属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖;(5)如果法律、法规规定行政复议前置，则应当提供已申请复议及复议情况的证据。
2、行政诉讼法第32条规定了被告必须就其“ 作出”的具体行政行为承担举证责任，但行政诉讼还可以由行政机关的“不作为”引起，所以《解释》第27条规定;原告在起诉被告不作为的案件中，承担证明其提出申请的事实的举证责任。人民法院审理不作为行政案件是审查行政相对人的适法行为，若是行为合法，行政机关不作为，则人民法院可判决行政机关限期作为;若行为无效，不发生行政法律效力，人民法院则可判决驳回原告的诉讼请求。因此，由于不作为行政案件的特殊性，应当实行行政相对人负举证责任的规则，即行政相对人必须提供能够证明自己主张成立的全部证据。如果证据不充分，则可能承担败诉的法律后果。行政相对人为了胜诉，应当积极主动提供证据，并运用证据证明自己的行为合法有效。
3、行政赔偿诉讼中，原告应就其主张提供充足证据。行政赔偿诉讼不同于一般的行政诉讼，双方当事人之间已不是具体行政行为的合法性之争，而主要是行政赔偿问题。解决该问题，既要适用国家赔偿法、行政诉讼法的有关规定，又要适用民法的有关规定，因此，在确定损害的存在与否以及损害的范围和程度时，应当是“谁主张，谁举证”。原告请求行政机关赔偿损失的，应举出证据证明以下事项：(1)损害事实的存在(2)受损害的程度，即具体损失的数额及计算;(3)受损害的事实与被告的具体行政行为有因果关系;(4)是在法定期限提起赔偿诉讼;(5)单独提起赔偿诉讼的，已经过行政机关先处理。行政赔偿诉讼中，被告一般不负举证责任，只是在针对原告提出的主张和事实根据进行答辩提出反驳时，才应举出相应证据加以证明。根据《解释》第27条的规定，原告在一并提起的赔偿诉讼中，承担证明因受诉行为侵害而造成损失的事实。[page]
4、行政诉讼中，在被告为其具体行政行为是否合法举证达到一定程度之后，原告还是要负担一定的举证责任。原告对被告在答辩状中举出并在答辩期内提交的证据，应当进行反驳并提供相应证据证明，以便在庭审中引起法庭对具体行政行为合法性的怀疑，否则，有可能导致败诉的法律后果。此外，行政诉讼法第34条规定：“人民法院有权要求当事人提供或补充证据。”当人民法院向原告提出这一要求时，原告应进一步提供或补充证据，如果不提供或补充证据，也有可能导致败诉。
综上所述，举证责任的实质是一种败诉风险的负担，即如果举证责任承担者不能提供证据证明自己的主张，则可能承担败诉的风险。在确定举证责任时，公平价值观应是必须考虑的因素。因为，任何诉讼活动追求的都是公平，无论就其终极的目标，还是诉讼过程中，都应当体现公平。民事诉讼中的举证规则“谁主张，谁举证”就是公平价值观的具体体现。这样一种证据规则，对行政诉讼而言，同样适用。在行政诉讼中，完全由被告行政机关来承担举证责任是有失公平的。从行政诉讼的逻辑序看，也不能排除行政相对人即原告的举证责任。行政相对人在向人民法院提出请求保护其权益的主张时，就必然要承担相应的举证责任。可见，行政诉讼举证的一般规则应当确定为“谁主张，谁举证”。
(二)举证特殊规则
行政诉讼法第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”同时《解释》第26条也规定：在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任，被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据;被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。可见，在行政诉讼中，举证特殊规则是指举证责任的倒置，即被告承担明确具体且限时的举证责任;行政诉讼法规定这一举证规则主要是基于以下理由：其一，由于在行政法律关系中，行政机关和行政相对人处于不平等的地位，它们之间是一种管理与被管理的关系。行政法律关系的产生基于行政机关单方面的行为。行政机关作出某一具体行政行为，一要有事实根据，二要有法律、法规规范性文件作依据。因此，在审查具体行政行为是否合法时，理所当然应由行政机关承担举证责任，提供作出该具体行政行为的证据及依据的规范性文件。行政机关作出具体行政行为时，应当遵循“先取证，后裁决”的法定程序规则，否则就是程序违法或滥用职权。进入行政诉讼程序之后，如果行政机关在法定期限内举不出证据，便说明其已经违反了法定行政程序规则，已经违法，理应由其承担败诉责任;其二，从功利的角度，让被告承担举证责任，有利于促使行政机关依法行政，减少或避免违法具体行政行为的发生，使行政机关作出具体行政行为时必须做到证据确凿充分，否则必将导致被诉且败诉的法律后果。[page]
在行政诉讼中，对被告所负的举证责任，应当明确以下两点：一是所举证据是在行政诉讼程序中取得的证据。这是行政机关“先取证，后裁决”程序规则的要求。由于行政机关在行政诉讼中提供的证据也是其作出具体行政行为的依据，因此，行政诉讼法第 33务规定：“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。”当然，人民法院要求当事人提供或补充证据的除外。如《解释》第28条规定：有下列情形之一的，被告经人民法院准许可以补充相关的证据：(一)被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的;(二)原告或者第三人在诉讼过程中，提出了其在被告实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的。”二是被告举证的范围应限于有关具体行政行为是否合法的问题。包括作出具体行政行为有关的书证、物证、证人证言、当事人的陈述等;属专门性问题，应提供鉴定结论;属现场处理的，应当提供现场笔录;属不作为行为的，应当提供不作为合法的证据等。
(三)经验规则
在确定行政诉讼举证规则时，不应忽略经验规则的适用。所谓经验规则是指法官根据社会公众所普遍认知和接受的经验知识及其自身的阅历等在法定举证责任分配规则之外确定当事人举证责任的一种规则。这在案件事实不明，且法律对当事人举证责任无明文规定，或虽有规定但不明确时，法官可借助经验规则将举证责任在当事人之间合理分配。比如“盖然性说”将人类生活经验及事实发生的概率高低适用于待证事实不明、法律对举证责任又无规定之时。认为凡事实发生盖然性高的;主张该事实发生的当事人不负举证责任，对方当事人由就该事实不发生负举证责任。因为在事实不明而当事人又无法举证时，法院认定盖然性高的事实发生，这较认定盖然性低的事实不发生，更能接近事实。
